Circolare INPS 24/2001

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Circolare INPS n° 24 del 1° febbraio 2001

OGGETTO:

Attività di vigilanza – Programmazione e verifica dei risultati – Modalità delle indagini – Budget 2001.

1. PREMESSA

Con le circolari n. 15 del 25 gennaio 2000 e n.48 del 23 febbraio 2000 sono state emanate le prime linee di indirizzo in materia di organizzazione e gestione dell’attività di vigilanza e di formulazione del budget.

L’esame dei risultati conseguiti nel corso dell’anno hanno peraltro evidenziato la necessità di ulteriori interventi in materia di programmazione delle attività, di monitoraggio dei risultati, di verifica dei comportamenti individuali per una loro omogeneizzazione e ottimizzazione sul territorio, nonché nuove linee quanto a modalità e a contenuti delle indagini.

Gli indirizzi che seguono costituiscono anche la base per la formulazione del budget per l’anno 2001 di cui vengono fornite le linee fondamentali.

2. PROGRAMMAZIONE DELLE ATTIVITA’

L’obiettivo strategico, individuato nella lotta all’economia sommersa richiede, specie nella fase programmatoria demandata alle Sedi Regionali, un’attenta analisi del territorio sia per individuare le zone di intervento e la tipologia delle aziende a più alto tasso di evasione, sia per definire i settori merceologici da prendere in considerazione ai fini ispettivi, nonché le diverse metodologie di intervento a seconda delle forme di evasione individuate.

E’ opportuno che tale fase sia preceduta da riunioni, con i responsabili e gli operatori dell’attività ispettiva, come momento di socializzazione e di scambio di conoscenze ed esperienze, di presa in carico e di definizione di una linea comune condivisa. Utile supporto all’attività programmatoria sono anche i risultati conseguiti negli anni precedenti rilevabili dall’Archivio nazionale della Vigilanza, sulla base dei quali è possibile individuare territori, tipologie di aziende ove i risultati conseguiti sono stati maggiormente proficui.

E’ di tutta evidenza che per una reale lotta all’economia sommersa, la programmazione delle attività dovrà favorire una presenza continua delle forze ispettive disponibili al fine di perseguire l’obiettivo primario di individuare soggetti, siano essi datori di lavoratori che lavoratori, per i quali l’assolvimento degli obblighi contributivi sia completamente sconosciuto all’Istituto, prescindendo da verifiche maggiormente finalizzate al controllo dei comportamenti contributivi già assolti.

I programmi così definiti dovranno poi articolarsi in linee operative a livello di Sedi provinciali che fissino tempi e modalità di interventi coerenti con il potenziale umano disponibile.

A tal fine occorre precisare che le risorse umane vanno utilizzate su tutto il territorio regionale, a prescindere dalla Sede Provinciale o Sub Provinciale di appartenenza.

Il piano regionale dovrà, pertanto, descrivere analiticamente i diversi interventi definendo se gli stessi, sotto l’aspetto operativo, siano demandati, in dipendenza della tipologia e ampiezza del territorio su cui dovranno insistere le verifiche, alle singole Sedi o richiedano invece interventi di governo della Sede regionale.

In tale fase inoltre saranno individuate e attivate tutte le leve gestionali necessarie per ottimizzare l’utilizzo delle risorse qualora gli interventi di maggiore efficacia richiedano modalità e tempi di attuazione non strettamente correlabili ad orari prestabiliti e sovente non coincidenti con l’ordinario orario di servizio.

Sempre in tale fase programmatoria è opportuno che una quota di utilizzo della forza ispettiva sia riservata ad interventi programmati dalla Direzione Generale in sede di vigilanza integrata o per settori ad alto rischio di evasione individuati a livello centrale.

3. MONITORAGGIO DEI RISULTATI

Il conseguimento degli obiettivi programmati richiede un attento monitoraggio dei risultati per poter definire e apportare tempestivi interventi correttivi per contrastare una caduta di efficienza o modifiche ai piani qualora gli obiettivi raggiunti risultino inferiori a quelli attesi.

E’ questa una delle fasi più rilevanti nella realizzazione di un piano di attività che richiede una costante analisi del grado di conseguimento degli obiettivi.

I risultati finora conseguiti evidenziano la necessità di dare maggiore impulso alla fase di verifica che non può limitarsi alla sola presa d’atto di quanto realizzato.

Tali valutazioni fatte a livello nazionale, per quanto approfondite, non riescono a cogliere tutti gli aspetti dei vari fenomeni che possono incidere nella realizzazione del piano. Né tantomeno possono indicare, con la tempestività necessaria, cambi di rotta o diverse modalità di interventi che solo la conoscenza e analisi delle singole realtà territoriali possono suggerire.

E’ necessario pertanto che le Sedi Regionali predispongano sistemi di monitoraggio che consentano una verifica puntuale dell’attività ispettiva che, partendo dai dati di verifica presenti in tempo reale nell’Archivio di vigilanza, analizzino i diversi indici disponibili (il numero delle ispezioni effettuate, la percentuale di aziende irregolari, il numero delle aziende e lavoratori in nero, nonché la produttività espressa dalle singole Sedi) per definire idonei interventi atti a rimuovere situazioni non in linea con gli obiettivi fissati.

Particolare importanza assumono anche gli intervalli temporali delle diverse fasi dell’attività: individuazione dell’azienda da ispezionare, assegnazione della pratica, inizio dell’ispezione, sua conclusione e quindi riconsegna fascicolo.

Tali fasi possono essere monitorate attraverso la procedura solo se le stesse sono tempestivamente acquisite, anziché, come troppo spesso avviene, procedere alla loro rilevazione solo in sede di acquisizione dei risultati.

Tale modalità operativa infatti non consente un controllo costante delle singole fasi, né tantomeno permette una verifica dei comportamenti della forza ispettiva.

La verifica dell’efficacia dell’attività di vigilanza va inoltre effettuata anche su una serie di aspetti che travalicano l’ambito dell’ispezione.

Il processo vigilanza infatti non è fine a sé stesso, ma si inserisce negli altri processi di Sede e in particolare nell’area del recupero crediti e nell’area del contenzioso sia esso amministrativo che giudiziario.

E’ necessario pertanto impostare un più stretto collegamento con gli altri uffici della Sede deputati alla gestione e al recupero delle somme addebitate affinché provvedano a:

acquisire tempestivamente i modd.DM10/V allegati al verbale d’ispezione e ciò per consentire un tempestivo avvio di tutte le fasi di recupero;

garantire tutte le fasi istruttorie di eventuali ricorsi amministrativi con le modalità e i tempi previsti dalla circolare n. 159 del 21 settembre 2000 della Direzione Centrale Entrate Contributive;

definire, nei tempi previsti dalla circolare n.192 del 29 settembre 1999 della Direzione Centrale Entrate Contributive, eventuali domande di rateazione presentate per il pagamento degli addebiti;

monitorare le fasi di contenzioso legale.

E’ di tutta evidenza che dovranno essere impostati appositi canali di comunicazione con l’ufficio ispettivo per consentire l’acquisizione nella procedura VG00 delle fasi sopra descritte.

Il monitoraggio dell’efficacia dell’attività ispettiva richiede anche una verifica amministrativa dei comportamenti contributivi successivi all’ispezione, specie per le aziende che sono risultate completamente sconosciute.

E’ necessario pertanto che attraverso la stampa delle liste delle scoperture, sia costantemente verificata la situazione dei versamenti effettuati da tali aziende. La mancanza totale o parziale di denunce mensili formerà oggetto di interventi amministrativi da parte delle Sedi nei confronti delle aziende per avere spiegazione del loro comportamento.

4. VERIFICA DEI COMPORTAMENTI

Strettamente correlato al conseguimento degli obiettivi di budget è il controllo delle attività degli uffici di vigilanza e in particolare la verifica dei comportamenti operativi del personale ispettivo.

Al riguardo si richiamano le disposizioni emanate con la circ.168/1992, nella parte in cui si ribadisce la necessità di valutare i carichi di lavoro di ciascun ispettore per consentire una rapida conclusione delle indagini e per evitare accumuli di giacenze, nonché quanto disposto con circ.71/1994 in materia di "pianificazione e verifica operativa" da effettuarsi con cadenza quindicinale sulla base della scheda istituita con la predetta circolare, che nelle more di una sua automazione in procedura VGOO, rimane attualmente in vigore.

La rilevazione della produttività espressa dalle singole Sedi e l’analisi dei tempi medi delle diverse tipologie di ispezione evidenziano situazioni non in linea con gli obiettivi di piano, in dipendenza anche di una scarsa attenzione al processo produttivo.

Si rende pertanto necessario effettuare presso ogni Sede un esame generalizzato dei carichi di lavoro di ciascun ispettore individuando le cause dei ritardi, tempificando la conclusione delle indagini e procedendo, ove necessario, anche ad una ridistribuzione dei carichi di lavoro per le ispezioni assegnate e non ancora iniziate.

Esaurita tale fase ricognitiva, la verifica operativa dovrà tornare alla naturale cadenza quindicinale in quanto la stessa, rappresentando una delle leve organizzative per ottimizzare i risultati, costituisce uno strumento utile per razionalizzare l’organizzazione del lavoro individuale del funzionario e complessivamente dell’ufficio.

D’ausilio a tale fase sono anche le rilevazioni residenti nell’Archivio nazionale delle vigilanza dal quale sono ricavabili tutti i dati relativi ai tempi di lavorazione della singola pratica (segnalazione, assegnazione, inizio ispezione, fine ispezione, riconsegna fascicolo).

Il miglioramento dell’efficienza nell’area ispettiva non può prescindere dalla crescita professionale del personale ispettivo disponibile.

Oltre ai corsi di formazione per l’arricchimento delle conoscenze individuali, assume massima rilevanza la formazione più strettamente professionale che si acquisisce direttamente sul campo attraverso il contatto diretto con la platea dei contribuenti.

La recente immissione di nuovi ispettori e l’ulteriore incremento di risorse che si realizzerà nel 2001 rendono in molte realtà quasi impossibile un affiancamento dei nuovi ispettori a funzionari di provata esperienza professionale.

In questi casi è necessario che vengano individuati percorsi formativi graduati secondo livelli crescenti di difficoltà, monitorando costantemente i risultati conseguiti.

Ciò non significa creare professionalità specifiche, ma consentire al nuovo ispettore di acquisire gradualmente quel bagaglio culturale che gli permetta nel tempo di affrontare e risolvere autonomamente le diverse problematiche assolvendo pienamente alla propria funzione.

Sarà pertanto cura del Dirigente responsabile dell’attività ispettiva di assegnare le diverse indagini a seconda della professionalità acquisita, indirizzando i comportamenti del singolo funzionario e verificandone i risultati.

In queste fasi il Dirigente sarà coadiuvato dai funzionari più anziani, tornando comunque utile programmare riunioni periodiche per socializzare le singole esperienze.

5. MODALITÀ DI ESPLETAMENTO DELLE INDAGINI

Il mutamento nelle strategie dell’Ente, che affida all’attività di vigilanza l’obiettivo strategico di individuare le varie forme di lavoro sommerso nell’ottica di una sua emersione e di una sua stabilità nel tempo, impongono di delineare nuove modalità di conduzione dell’attività di vigilanza fino ad oggi maggiormente finalizzata al controllo dell’esistente.

Tali modalità hanno come obiettivo quello di assicurare una maggiore presenza sul territorio, di abbreviare i tempi dell’indagine e di incrementare, di conseguenza, il numero delle ispezioni anche come deterrente a forme evasive.

A tal fine si forniscono le seguenti disposizioni.

5.1 Assegnazione degli incarichi

In relazione alla tipologia dell’azienda da ispezionare e all’obiettivo dell’ispezione, che traggono origine nel piano operativo predisposto all’inizio dell’anno, potranno essere affidati ai funzionari incaricati mandati limitati finalizzati all’accertamento di lavoratori in nero.

Come già indicato nella circolare 124/1998, il mandato limitato dovrà risultare dal provvedimento di assegnazione della pratica e sarà riportato nel verbale a cura dell’ispettore verbalizzante.

Peraltro qualora nel corso dell’ispezione emergano circostanze che fanno presumere ulteriori forme evasive, l’ispettore incaricato ne riferirà al Dirigente responsabile che deciderà l’eventuale ampliamento dell’indagine.

5.2 Modalità dell’ispezione

La dotazione a tutto il corpo ispettivo della valigetta informatica rende in parte superata la metodologia di effettuare le verifiche da una coppia di ispettori.

Al fine di assicurare un più alto numero di ispezioni è opportuno che le verifiche, dopo la fase del primo accesso e dell’interrogatorio dei dipendenti, che sarà effettuato di norma da una coppia di ispettori, o da un numero più ampio in relazione alla tipologia dell’indagine, siano portate a definizione da un solo ispettore.

Sarà cura del Dirigente preposto all’attività ispettiva, in sede di pianificazione operativa, puntualizzare le modalità dell’indagine e individuare il funzionario incaricato della definizione della pratica.

E’ opportuno inoltre che l’indagine ispettiva sia condotta e portata a termine prevalentemente presso l’azienda senza soluzioni di continuità. Inviti a presentare la documentazione, con rinvii dell’indagine a tempi successivi, ne dilatano la durata allungandone oltre misura i tempi di definizione.

Parimenti vanno evitati gli accessi, spesso ripetuti, presso il consulente, o l’uso di invitare lo stesso presso la Sede per avere ulteriore documentazione o chiarimenti per quella già disponibile.

Tali situazioni dovranno pertanto essere evitate procedendo invece all’esame della documentazione presso la sede aziendale, via via che la stessa viene esibita, o ad incontri con il consulente presso la sede aziendale.

5.3 Tempi e contenuti del verbale ispettivo

Terminata l’indagine dovrà procedersi alla stesura del verbale ispettivo per il quale particolare rilevanza assumono i tempi di definizione, i fatti accertati e i riscontri avuti con il personale individuato durante l’ispezione.

Quanto ai tempi di stesura del verbale, è necessario che questi siano estremamente ristretti per evitare che eventuali periodi di contribuzione possano considerarsi prescritti.

Al riguardo si precisa, come peraltro già ribadito in precedenti circolari, che i termini prescrizionali vanno calcolati dalla data di notifica del verbale, a nulla valendo atti interruttivi fatti nel corso dell’indagine, a meno che gli stessi siano circostanziati sotto ogni aspetto e siano idonei all’individuazione e alla quantificazione dell’irregolarità da parte del debitore.

Riguardo al contenuto del verbale è essenziale che questo riporti esclusivamente i fatti accertati in sede di verifica, evitando interpretazioni giuridiche di norme di legge o di sentenze. Le tesi giuridiche, spesso riportate nel verbale, e, quindi, le conclusioni a cui si perviene non danno alcun valore aggiunto al verbale se non vengono rilevate circostanze oggettivamente riscontrabili.

A tale riguardo particolare rilevanza assumono la documentazione relativa ai singoli rapporti di lavoro, le modalità di erogazione dei compensi, nonché le dichiarazioni rilasciate "liberamente" dai lavoratori.

Per quanto concerne quest’ultimo aspetto è necessario, per evitare possibili ritrattazioni, che la dichiarazione sia rilasciata di pugno del lavoratore proponendo domande chiare e comprensibili ed evitando ogni atteggiamento o suggerimento che induca il lavoratore in errore.

A tal fine si è proceduto ad un aggiornamento del modello di dichiarazione contenuto nella circolare n. 21 del 28 gennaio 1991 (all.1).

6. FORMULAZIONE DEL BUDGET 2001

Il budget delle attività per l’anno 2001 dovrà caratterizzarsi per un maggiore impulso alla lotta al lavoro sommerso da conseguire attraverso un sensibile incremento del numero delle ispezioni.

Le linee di intervento illustrate ai punti precedenti, specie quelle relative alla verifica dei comportamenti e alle modalità di espletamento delle indagini, inducono ad una rivisitazione degli obiettivi di budget fissati con messaggio 28154 del 24.4.1999 e confermati per l’anno 2000 con la circolare n.15/2000. Parimenti vengono modificati i parametri utilizzati fino ad oggi per la misurazione dei risultati.

Relativamente al primo aspetto, il budget 2001, si fissano i seguenti obiettivi:

il numero delle indagini pro-capite viene fissato nella misura di n.8 ispezioni mensili da calcolare sulla presenza mensile degli ispettori di vigilanza; una quota delle ispezioni, pari al 10%, dovrà essere dedicata all’area agricola;

il numero delle aziende e lavoratori in nero viene previsto, a livello nazionale, in 13.000 aziende e in n.150.000 lavoratori, con un incremento rispetto ai dati dell’anno 2000 del 30%. Ciascuna Sede Regionale pertanto quantificherà il proprio obiettivo riparametrando i risultati conseguiti nel 2000;

il tempo medio delle ispezioni non dovrà essere superiore ai 15 giorni. Al riguardo si precisa che tale obiettivo rappresenta il valore medio di tutte le ispezioni definite nel periodo considerato. Esso pertanto, tiene conto sia della definizione delle pratiche arretrate, attualmente esistenti presso i reparti vigilanza, sia dei tempi di norma più lunghi delle indagini più complesse o riferite ad aziende di grandi dimensioni;

l’obiettivo finanziario sarà limitato ai soli addebiti per lavoro nero o irregolare, intendendosi per tali gli importi accertati per personale non registrato e per retribuzioni fuori busta. Al fine di avere un quadro completo dell’attività ispettiva la previsione annuale riguarderà anche gli importi relativi ad addebiti per trasformazione dei rapporti di lavoro o per altre inadempienze, ivi compresi quelli per denunce mensili non presentate, che peraltro non costituiranno specificatamente obiettivo di budget.

Quanto alla verifica dei risultati si terrà conto:

del numero delle aziende ispezionate rispetto alle previsioni e della produttività espressa a livello regionale (numero indagini effettuate rapportate alla presenza mensile del personale ispettivo);

della percentuale di aziende irregolari riscontrate;

del numero della aziende e lavoratori in nero individuati rispetto a quelli previsti;

dei tempi medi conseguiti tenendo conto della tipologia delle aziende ispezionate;

dell’importo dei contributi accertati per lavoro nero;

dell’esito dei ricorsi amministrativi e giudiziari e del trend delle riscossioni rispetto agli addebiti effettuati.

In sede di formulazione del Budget 2001 ciascuna Sede Regionale quantificherà, in termini di oneri per missioni, turni e straordinario, le risorse finanziarie ritenute necessarie al suo conseguimento.

I dati di budget, accompagnati da una relazione che illustri i settori a rischio, le aree territoriali sulle quali indirizzare i controlli, nonché le modalità di utilizzazione del personale, dovranno essere trasmessi al Progetto Vigilanza sulle Entrate ed Economia Sommersa entro il 15 febbraio 2001 secondo lo schema di cui all’allegato 2.

Allegato 1

ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE

SEDE DI ____________________

L’anno ___________, il giorno _______________________, del mese di _______________, in __________________________________, il/la sottoscritt_ Funzionari_/Ispett______ di Vigilanza dell’INPS, avvalendosi dei poteri previsti dalle vigenti disposizioni, (art.13 della legge 689/81 e art.3 della legge 638/83), ha raccolto da _______________________________________________, nat_ a __________________________, il ________________________, e residente a _________________________________________________________________,

la seguente DICHIARAZIONE:

sono occupato_ presso la ditta ____________________________________________________ dal__________________ con la qualifica di ________________________________________;

svolgo le mansioni di _______________________________________________ con il seguente orario giornaliero _________________________________________________, per n. ______ giorni alla settimana;

effettuo il riposo settimanale _____________________________________________________;

effettuo/non effettuo lavoro straordinario ___________________________________________;

percepisco una retribuzione mensile di L. ___________________________________________;

ricevo/non ricevo la busta paga ___________________________________________________;

ho ricevuto/non ha ricevuto i mod.O1/M - CUD degli anni ___________________________;

DICHIARA inoltre

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Letto, confermato, sottoscritto

Il/La Dichiarante ___________________________

Firma del___ Funzionari_/Ispett____ di Vigilanza

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