Circolare INPS n° 21 del 28 gennaio 1991

1.1. I presupposti del cambiamento

1.1.1. All'esterno si sono venuti affermando mutamenti sostanziali nelle strutture della produzione con una forte spinta verso il terziario e con un'accelerazione marcata del turn-over delle aziende sul mercato; a questo fattore - che già di per se stesso comporta la necessita' di una riconsiderazione dei canoni tradizionali della vigilanza - si aggiunge un ulteriore elemento anomalo, vale a dire il ricorso a forme di collaborazione professionale o societaria con finalità elusive della normativa che disciplina il rapporto di lavoro dipendente. Anche se superfluo, va sottolineata l'incidenza negativa che tali fattori assumono non solo in termini di minori entrate correnti ma anche, in prospettiva, in termini di progressiva riduzione delle risorse finanziarie dell'Istituto.

1.1.2. A questi dati, che si riconnettono a situazioni di ordine socio-economico, si affiancano spinte evolutive nell'organizzazione del settore della vigilanza che hanno come riferimento una visione "aperta" dei sistemi informativi delle amministrazioni, orientata verso l'instaurazione di una "rete" comune in grado di assicurare un costante interscambio di dati.

Da qui la necessita' di ripensare l'attività di vigilanza in termini di programmazione e di azioni mirate, partendo dalla individuazione delle aree a rischio cosi' come emergono dalle risultanze dei controlli incrociati.

Questa linea innovativa si traduce, in definitiva, in una razionalizzazione delle risorse e in un più favorevole rapporto accertamenti/recuperi, con l'abbandono delle iniziative fondate sulla casualità e sul contingente.

1.2. I nuovi indirizzi: controlli incrociati e budget

Sulla base di questi presupposti va dunque impostato e progressivamente verificato e perfezionato un nuovo modello funzionale che colleghi, con linee coerenti e sinergiche, centro e periferia.

1.2.1. In questo quadro, a livello centrale sono concepite e portate avanti tutte le iniziative finalizzate alla individuazione delle aree a rischio mediante lo scambio di informazioni con le banche dati di altre amministrazioni ed aziende.

Assumono, in questo contesto, una preminente importanza gli scambi di informazioni con l'Amministrazione finanziaria intesi ad accertare il reddito dichiarato al Fisco che costituisce altresì imponibile ai fini contributivi, così come particolare rilevanza assume l'attivazione dei collegamenti con le Camere di Commercio, sulla base delle modalità operative stabilite nel recente decreto interministeriale che disciplina la materia.

Per una compiuta conoscenza della materia, va tenuto presente che il D.L. n. 338/1990 all'art. 3, comma 11, ha disposto che non costituisce violazione del segreto d'ufficio lo scambio di informazioni tra INPS e Amministrazione finanziaria, ai fini delle verifiche sulla correttezza dei comportamenti dei soggetti tenuti all'adempimento degli obblighi contributivi e fiscali. Questa disposizione consente di rimuovere le difficoltà che hanno impedito sino ad oggi di utilizzare al meglio le informazioni degli archivi fiscali per i controlli incrociati.

Sempre nel contesto dei confronti con i dati elaborati di altri Enti e Amministrazioni, costituisce un termine essenziale di riferimento il monte salari elaborato dall'ISTAT ai fini della contabilità nazionale per la verifica degli scostamenti con il monte salari che risulta all'Istituto, cosi' come l'anagrafe degli utenti SIP ed ENEL offre elementi di indagine particolarmente interessanti per controllare il turn-over delle attività.

Tutte queste iniziative, attuali o in via di attuazione, sono mirate alla definizione delle aree di evasione, in modo da offrire alle Sedi, tramite opportune disaggregazioni a livello locale, una serie di obiettivi primari sui quali impostare l'attività di vigilanza.

1.2.2 Il complesso delle informazioni che scaturiscono dai collegamenti tra banche dati, ancorché ricco ed articolato, non e' peraltro esaustivo perché non consente di evidenziare e sottoporre a controllo i fenomeni di elusione e di mancato assoggettamento a contribuzione di alcune forme retributive (benefit, rimborsi spese, polizze particolari ecc.).

A questo specifico fine dovranno, pertanto, essere istituzionalizzati scambi di esperienze tra operatori centrali e periferici in modo da accrescere il livello di conoscenza dei problemi e l'efficacia degli interventi. In parallelo, la Direzione Generale, ove ne ravvisi la necessita', potrà sottoporre ad osservazione e controllo fenomeni significativi di evasione e di elusione tramite un team ispettivo particolarmente qualificato, per realizzare una mappa organica, e non solo episodica, di tali fenomeni.

1.2.3 A livello locale, sulla base degli input e degli elementi forniti dalla Direzione Generale, dovra' essere impostata un'azione coerente e incisiva. Le Sedi dovranno quindi gestire su nuove basi e con nuove procedure l'attività' di vigilanza.

Punto di partenza per questa innovazione e' il budget, inteso non solo come obiettivo quantitativo (che pure costituisce, in quanto tale, un elemento di forte diversificazione rispetto al preesistente sistema impostato prevalentemente sul numero degli accertamenti) ma anche come elemento per un'azione qualificata in termini di lotta all'evasione. l conseguimento degli obiettivi di budget, che si collocano a livelli crescenti in relazione all'evoluzione del quadro macro-economico del Paese, comporta un nuovo disegno dell'attività di vigilanza, sia per quanto riguarda il momento organizzativo che quello procedurale.

In particolare debbono essere riconsiderati, per renderli coerenti con l'esigenza di un'attività ispettiva più incisiva ed efficace:

- la programmazione delle attività;

- il raccordo tra il settore ispettivo e l'area R.C.;

1.3 La programmazione delle attività e la vigilanza mirata

La volontà di accentuare l'azione contro l'evasione e l'elusione contributiva, ribadita anche a livello di Organi Centrali, trova uno dei più significativi punti di riferimento appunto in tale momento che consente di "mirare" la vigilanza nella direzione delle aree a rischio. Non può essere sottaciuto, a questo proposito, il dato allarmante che emerge dalle rilevazioni statistiche, che evidenziano un'altissima percentuale (circa il 60%) di accertamenti "negativi", vale a dire senza rilievi sulla regolarità della posizione delle aziende.

Tale circostanza e' un indice evidente di carenza di programmazione, tanto più grave ove si consideri che la scarsità delle risorse rispetto alla platea dei soggetti da ispezionare non consente di disperdere le esigue forze disponibili in azioni che non portano all'evidenziazione di evasioni o di omissioni.

Queste considerazioni acquistano maggiore valenza con riferimento, come detto, al nuovo modello di valutazione dell'efficienza e della produttività incentrato sul budget di Sede che include, ovviamente, anche il settore della vigilanza. Da qui la necessita' di individuare con estrema precisione, per il conseguimento degli obiettivi fissati, i settori e le aree a rischio, evitando iniziative dispersive o improduttive.

1.3.1. E' necessario, in questa nuova ottica, che le Sedi contemperino le esigenze operative immediate con gli obiettivi prioritari che emergono dalle rilevazioni e dall'incrocio dei dati elaborati a livello centrale. In concreto, dovranno attenersi alle seguenti linee operative:

- per individuare situazioni a rischio da sottoporre a controllo e' importante fare riferimento alle risultanze della lista delle scoperture;

- programmazione delle azioni ispettive, articolata su base mensile e mirata al conseguimento degli obiettivi prioritari individuati dalla Direzione Generale (aree e categorie che presentano elevato rischio di evasione);

- la programmazione dovra' altresì' tenere conto, nel rispetto di tali priorità, dei fenomeni di evasione e di elusione che verranno individuati a livello locale, sulla base degli elementi di valutazione e di conoscenza acquisiti dagli operatori, in primo luogo dagli ispettori di vigilanza, oltre che dell'esigenza di ottemperare alle segnalazioni di maggiore urgenza e rilevanza;

- a questi fini saranno tenute riunioni periodiche, con frequenza almeno quindicinale, per socializzare le esperienze maturate da tutti gli addetti del settore (Capo reparto, ispettori di vigilanza, accertatori di reparto);

- sulla base di tutti gli elementi indicati saranno assunte le iniziative necessarie a garantire l'acquisizione degli obiettivi quali-quantitativi indicati nel budget di sede;

- ove si riscontrino fenomeni di evasione che interessino più province, il dirigente regionale provvederà alla costituzione di un'apposita task-force in modo da garantire omogeneità di comportamenti e di iniziative nell'ambito della Regione.

1.3.2. Per dare coerenza all'azione sul territorio e ad evitare interventi non utili, le linee di programmazione e di successiva attuazione saranno puntualizzate nell'ambito del Comitato dei Direttori previsto dalla circolare n. 165 del 17 luglio 1990.

Sotto un altro profilo, l'accentuato impegno dell'Istituto in questo settore, comporta un'opera di sensibilizzazione - da parte dei dirigenti delle SAP - degli Organi dell'Ispettorato del lavoro, affinché l'attività' di vigilanza coordinata sia resa compatibile con i programmi e le finalità dell'INPS, nello spirito anche delle disposizioni innovative contenute nella Legge n. 88/1989 in materia di autonomia dell'Ente.

1.4. Il raccordo tra il settore Ispettivo e l'area R.C. Il secondo versante sul quale va portata l'attenzione e', come detto, quello della più razionale organizzazione degli adempimenti e di una migliore puntualizzazione dei rapporti tra i settori di lavoro interessati all'area dei contributi. Infatti l'obiettivo della semplificazione e dell'ottimizzazione dell'attività di vigilanza si consegue anche attraverso un raccordo più' funzionale tra il settore ispettivo e quello della riscossione contributi.

Pertanto sulla base di quanto già da tempo stabilito con delibera del Consiglio d'Amministrazione n. 178 del 19.10.1973 e della conseguente circolare applicativa del 16.11.1973, n. 23541/O., 50945/C e V, e confermato poi anche con lettera circolare n. 27/11/50443 del 28.11.1982, gli ispettori di vigilanza, anche nell'attività esterna non devono essere utilizzati per controlli, compiti e funzioni che possono essere svolti dalle procedure automatizzate o attraverso un'attenta attività amministrativa che comprenda anche l'utilizzo degli accertatori di reparto.

In tale ambito, un valido supporto all'attività ispettiva e' senz'altro costituito dalla verifica amministrativa dalla nuova versione del programma 543.

Le notizie che tale procedura e' attualmente in grado di fornire (v. msg. n. 4292 del 10.5.1990 e msg. n. 22305 del 27.6.1990) facilitano notevolmente le operazioni di raffronto con dati provenienti dagli altri archivi automatizzati e costituiscono un importante sensore per l'individuazione di un primo elenco di aziende presumibilmente inadempienti verso cui potrebbe essere indirizzata, con sufficiente probabilità di recupero, l'attività ispettiva.

1.4.1. Sempre nell'ottica di una più razionale utilizzazione della risorsa ispettiva, e in coerenza con quanto detto precedentemente a proposito della programmazione delle attività, si ritiene importante sottolineare che gli accertamenti ispettivi su segnalazione devono avere carattere del tutto sussidiario e vanno effettuati solo in presenza di una preventiva attività istruttoria che dia garanzie sulla esistenza di irregolarità non sanabili o non sanate attraverso i normali canali amministrativi.

Tale esigenza suggerisce alle SAP un ricorso sistematico agli accertatori di Reparto per tutti quegli accertamenti non direttamente connessi all'attività ispettiva propriamente intesa. A questo proposito va precisato, per maggior chiarezza, che per "accertamenti di reparto" si intendono - in generale - tutti quegli interventi svolti all'esterno degli uffici e finalizzati all'acquisizione di elementi di valutazione o di conoscenza necessari per la definizione di procedimenti amministrativi che senza tali elementi non potrebbero essere portati a conclusione. Essi non si concludono con la stesura di un verbale di accertamento.

La revisione funzionale delineata al punto 1 deve essere strettamente correlata ad una messa a punto della metodologia ispettiva, esigenza, questa, che e' emersa anche in occasione degli incontri guidati di interscambio su specifici temi dell'attività di vigilanza, tenuti presso il Centro Didattico di Siena in concomitanza con i corsi riservati agli ispettori di vigilanza.

In particolare e' stata rilevata una generalizzata disomogeneità di comportamento da parte degli operatori nelle varie fasi che concretizzano l'attività di vigilanza ispettiva.

Per ovviare a queste difformità' si ritiene necessario puntualizzare alcuni aspetti di tale attività', basati sui principi a suo tempo fissati con la circ. 51047 R.C.V. ed altri, del 13.5.1986, in modo da pervenire a linee comportamentali uniformi su tutto il territorio nazionale.

2.1. L'organizzazione interna

2.1.1. Al fine di uniformare il più possibile i criteri adottati dalle Sedi per l'assegnazione delle pratiche di vigilanza, adempimento molto spesso lasciato alla casualità, si precisa che tale assegnazione deve essere disposta rispettando, in linea di massima, i seguenti criteri:

- perseguire un equilibrio nei carichi di lavoro;

- in caso di urgenza conferire l'incarico all'ispettore che nella circostanza può operare nel modo più sollecito;

- tenere conto della zona in cui sta già operando l'ispettore.

I criteri esposti devono essere valutati globalmente dal dirigente responsabile che e' tenuto ad operare la scelta.

2.1.2. Attesa la generalizzata carenza della forza ispettiva e l'accentuato impegno che discende dalla realizzazione del budget di Sede, assume carattere prioritario la razionalizzazione dell'uso delle risorse e delle procedure.

In primo luogo dovra' essere evitata l'utilizzazione degli Ispettori in compiti diversi dalla vigilanza esterna.

Al riguardo si richiama quanto detto al precedente punto 1.4 a proposito del raccordo fra settore ispettivo e area R.C. Sempre in questa ottica, i fascicoli di ispezione devono pervenire al funzionario incaricato dell'ispezione corredati di dati aggiornati sullo stato degli atti e degli adempimenti relativi all'oggetto specifico dell'accertamento e ai normali adempimenti contributivi riguardanti il periodo non prescritto, o, qualora sia già stata effettuata un'ispezione, dalla data di quest'ultima in poi.

Il settore ispettivo, dal canto suo, può chiedere, ove lo ritenga necessario, notizie e documenti ad integrazione di quanto trasmesso.

Dette istruzioni dovranno essere applicate, una volta individuate le aziende da ispezionare, anche nel caso di accertamenti di iniziativa.

2.1.3. Per rendere più efficace l'azione ispettiva, e' opportuno che l'articolazione dell'orario per lo svolgimento degli accertamenti sia il più possibile conforme agli orari delle aziende, garantendo, comunque, la presenza a turno degli ispettori, per l'acquisizione di informazioni dai lavoratori e per il riscontro della documentazione presentata in sede per il rilascio dei certificati liberatori (Vig. 13).

Per una razionale pianificazione dell'attività, e' opportuno che gli ispettori, con periodicità settimanale o mensile, in occasione della predisposizione di piani individuali di lavoro, indichino, in via preventiva, l'articolazione delle presenze.

2.2. Accessi esterni

Sotto il profilo operativo, si evidenzia l'opportunità di porlo in essere nella fase iniziale dell'ispezione e con la maggior speditezza possibile, onde evitare che possano essere esperiti interventi intesi a vanificare le finalità della visita. Per lo stesso motivo e' inoltre necessario provvedere, contestualmente, alla rilevazione delle presenze.

Tale procedura costituisce, infatti, una ottimale garanzia sia per i verbalizzanti che per i datori di lavoro. Tuttavia non si possono ignorare le difficoltà che porterebbe l'applicazione in via ordinaria di tale procedura, stanti le note carenze di organico. Le Sedi valuteranno, quindi, nelle more del completamento dell'organico, caso per caso, il comportamento da adottare.

2.2.3. Poiché si e' avuto modo di constatare che non tutte le Sedi si avvalgono compiutamente delle facoltà previste dalla normativa vigente al fine di garantire che l'assunzione di informazioni dai lavoratori avvenga nel rispetto della riservatezza e della libertà di espressione, si ritiene opportuno fornire chiarimenti su alcuni aspetti fondamentali allo scopo di pervenire non solo, come detto, ad un indirizzo comportamentale univoco, ma anche al rispetto dello spirito e della lettera della legge.

Presupposto perché questa possa perseguire la precipua finalità di verificare la corretta applicazione delle norme di legge che disciplinano la materia, e' che gli interventi attuativi del potere di accertamento consentano di acquisire elementi obiettivi e probanti, per la verifica del rispetto delle disposizioni che regolano l'obbligo contributivo.

2.2.4. Quanto sopra e' supportato dalle pronunce della Corte Costituzionale che in varie occasioni ha puntualizzato la natura e l'estensione della funzione di "polizia amministrativa" da parte dell'Ispettorato del Lavoro, potere esteso ai funzionari dell'Istituto incaricati della vigilanza.

Anche la magistratura di merito ha avuto modo di occuparsi dell'argomento, fissando alcuni principi di grande rilevanza.

2.2.5. In conclusione, da tali richiami emerge chiaramente che il titolare dell'azienda e' tenuto a collaborare con i funzionari incaricati della vigilanza e a evitare comportamenti che vanifichino la funzione della vigilanza stessa, collaborazione, del resto, correttamente prestata nella normalità dei casi.

Qualora, ciò malgrado, il comportamento ostativo del datore di lavoro si ripeta, l'accertamento dovra' nuovamente essere programmato con opportuna valutazione di tempi e modalità di esecuzione.

2.2.6. La disomogeneità della modulistica utilizzata dalle singole S.A.P. per la raccolta delle informazioni, e che non sempre risulta adeguata allo scopo, ed inoltre le procedure seguite nell'assunzione delle notizie, in qualche caso non rispondenti all'esigenza di acquisire validi elementi probatori, consigliano l'adozione su tutto il territorio nazionale di un unico modello che garantisca, oltre alla necessaria uniformità, anche la rispondenza all'esigenza sopra indicata.

A tal fine e' stato predisposto un fac-simile che, fermo rimanendo nelle sue linee essenziali, può essere adattato alle varie fattispecie.

Nell'intento di valutare gli effetti operativi, le S.A.P. sono invitate ad utilizzare con immediatezza il citato modello, segnalando, dopo una opportuna sperimentazione, eventuali modifiche e/o integrazioni che la pratica attuazione dovesse suggerire.

Giova, da ultimo, richiamare l'attenzione sulla circostanza che non sempre risulta acquisita la consapevolezza del valore probatorio di tali dichiarazioni nel contesto delle vertenze giudiziarie e pertanto si ribadisce l'esigenza che venga posta una cura particolare nella loro acquisizione.

2.2.7 Sotto altro profilo sono state chieste delucidazioni in ordine alla ripetizione dell'interrogatorio dei lavoratori da parte del Dirigente la Sede, nel corso della procedura per l'emissione dell'ordinanza ingiunzione e all'eventuale annullamento o modifica del verbale di accertamento a seguito della ritrattazione delle dichiarazioni rilasciate in occasione dell'accesso in ditta.

Al riguardo si precisa che una corretta interpretazione dell'art.18 L.689/81 non pare possa escludere, in astratto , iniziative atte a vagliare, nell'ambito del potere di autotutela della Pubblica Amministrazione, la validità del verbale di accertamento e la sussistenza dei presupposti per gli addebiti al contribuente.

Ciò premesso, deve rilevarsi la delicatezza della fattispecie e le molteplici implicazioni di siffatte determinazioni che indubbiamente incidono sull'immagine dell'Istituto e che - qualora vengano assunte al di fuori di fattispecie incontestabilmente inficiate da vizi sostanziali o procedurali - rischiano di vanificare l'impegno dell'Istituto nella lotta all'evasione contributiva.

Tale coinvolgimento risulterà comunque utile, sia sotto l'aspetto dell'uniformità di comportamento dei funzionari incaricati della vigilanza, sia sotto l'aspetto di un affinamento delle tecniche di rilevazione e di esposizione di dati e notizie, a fondamento dell'accertamento ispettivo.

2.3.1. Per quanto concerne il luogo ove le indagini devono essere esperite, pur non essendo emerse rilevanti problematiche, si ritiene di dover richiamare l'attenzione su particolari attività che per loro natura presentano aspetti peculiari (aziende di impiantistica, di manutenzione, di pulizie, di facchinaggio, di trasporto, di edilizia ecc.).

In questi casi al fine di predisporre piani di intervento mirati, appare utile valutare, fra l'altro, eventuali segnalazioni che risultino pervenute istituzionalmente o occasionalmente in Sede. In particolare, utile strumento potrebbero rivelarsi le comunicazioni di contratto di appalto per le opere pubbliche o le licenze edilizie rilasciate dai Comuni, che dopo essere state fatte oggetto di riscontri amministrativi interni, principalmente finalizzati all'individuazione dell'esistenza di una posizione contributiva, vanno inviate all'ispettivo per l'effettuazione di un primo accesso inteso a raccogliere dati ed elementi per un eventuale, successivo, globale accertamento.

A tal fine assume importanza il confronto con le denunce retributive presentate all'Istituto. A questo proposito si precisa che, in attesa della realizzazione di un'apposita procedura automatizzata, gli uffici devono approntare idonea documentazione con le risultanze dei confronti effettuati e con le necessarie osservazioni e richieste, da utilizzare nel corso dell'accertamento. Nella fase di avvio di tale adempimento gli ispettori, attesa la loro specifica esperienza, possono essere chiamati a collaborare per la migliore riuscita dell'operazione.

Particolare attenzione va riservata all'aspetto riguardante, in generale, i rapporti con i consulenti del lavoro e gli altri professionisti di cui le aziende possono servirsi per l'assolvimento degli obblighi di legge connessi in vario modo al rapporto di lavoro.

L'argomento non può che essere affrontato alla luce delle norme citate in precedenza che attribuiscono all'azione ispettiva dell'Istituto la funzione di "polizia amministrativa" e impongono al datore di lavoro l'obbligo di prestare la propria collaborazione. Sulla scorta di tali presupposti l'ispettore di vigilanza, in forza del potere discrezionale a lui conferito dalla normativa vigente e' autorizzato a valutare quale sia il luogo ove e' più opportuno che venga proseguito e definito l'accertamento.

Quanto sopra non si pone in contrasto con il disposto legislativo che disciplina l'ordinamento della professione di consulente del lavoro di cui alla L. 11.1.1979, n. 12, oggetto della circ. n. 2539 E.P.C./51 dell'11.3.1980.

Peraltro giova rilevare, in merito all'inottemperanza da parte del Consulente del lavoro all'invito rivoltogli, che l'art. 5 della citata L. n. 12/1979 prevede l'irrogazione delle sanzioni a carico di coloro che senza giustificato motivo non forniscano la documentazione richiesta. Va quindi accertata, cautelativamente, la sussistenza di oggettivi impedimenti che possono frapporsi all'adempimento di tale onere. Ciò vale, per analogia, anche per quanto riguarda la fattispecie prevista dall'art. 3, 3 comma, del D.L. n. 463/1983 convertito nella L. n. 638/1983.

Comunque nella fase conclusiva e' quanto mai auspicabile che assista il legale rappresentante della ditta o altro funzionario qualificato a rappresentarlo. Se ciò fosse impossibile ovvero comporti gravi ritardi nella definizione, e sempreché la ditta sia stata già informata sull'accertamento in corso, potrà essere consentita, previa presentazione di apposita delega, la consegna del verbale al consulente del lavoro, ai sensi di quanto previsto dall'art. 2, comma 2 della citata legge 12/79.

2.3.4. Particolare attenzione richiede, infine, la identificazione del posto di lavoro nel caso di "lavoro a domicilio". In tale fattispecie l'elemento oggettivo per individuare il luogo di lavoro e' quello della collocazione degli strumenti necessari per l'attività lavorativa. Resta fermo comunque che, ove sulla base delle risultanze dell'accesso presso detto luogo emergano elementi tali da far ritenere inesatta la qualificazione di lavoro a domicilio, l'ispettore potrà procedere ai necessari, conseguenti approfondimenti, anche in luoghi diversi dal domicilio del lavoratore, sempre nel rispetto di quanto precisato al cap. "potere di ispezione e di accesso" della più volte citata circolare RCV n. 51047 del 13.5.1986.