Fonti: Legge 9.3.1989, n. 88, Decreto legislativo 23.4.2004, n. 124, art. 17. Circolare n. 172 del 30.7.1985, Circolare n. 40 del 19.2.1998, Circolare n. 159 del 21.9.2000, Circolare n. 132 del 20.9.2004
La legge 9 marzo 1989, n. 88, al Capo III, ha provveduto ad identificare gli Organi competenti dell'Inps e le varie tipologie di contenzioso. Inoltre, ha stabilito, all'art. 5, la competenza del Consiglio di Amministrazione a deliberare i regolamenti dell'Istituto e, tra questi, quello relativo alle procedure in materie di ricorsi amministrativi. Con la seduta del 21.5.93, deliberazione n. 13, il C.d.A. ha approvato le nuove regole contenute in un documento diviso in otto titoli e 29 articoli, rendendole immediatamente esecutive.
La complessità della problematica legata al contenzioso amministrativo, pur richiedendo una trattazione più ampia di quanto si sviluppi in questa sede, per la particolare contingenza, non può che focalizzarsi sulle normative e le procedure regolanti il recupero contributivo.
Con circolare n. 159 del 21.9.2000, la Direzione Centrale delle Entrate Contributive è intervenuta nella materia relativa ai ricorsi di competenza degli Organi Centrali, così come già aveva provveduto in precedenza per i ricorsi di competenza dei Comitati regionali (cfr. circolare n. 40 del 19.2.1998), disciplinando ulteriormente tempi, competenze e procedure. Seguendo le disposizioni richiamate si sintetizzano, di seguito, gli aspetti fondamentali.
IL PROVVEDIMENTO DI ADDEBITO
Un punto importante della questione è senza dubbio riferibile all'ammissibilità del ricorso. Tale problema richiede l'esame di vari requisiti: regolare sottoscrizione, rispetto dei termini di presentazione, presenza di specifico provvedimento dell'Istituto alla base dell'impugnativa. In particolare, dal richiamato ultimo requisito è valutabile l'eventuale irricevibilità del gravame.
Trattandosi di ricorso ex lege 88/89 l'ammissibilità rimane, infatti, condizionata alla contestazione di un atto dell'Istituto, nella fattispecie non potrà che trattarsi di un verbale dell'Ufficio Ispettivo o di un provvedimento di un settore amministrativo (diffida, nota di rettifica, erroneo inquadramento, ecc.). E' da escludersi, pertanto, che oggetto del ricorso possa essere una notifica di violazione emessa da un altro Ente. Al riguardo, un chiarimento ancora attuale è pervenuto con Circolare del Direttore Generale n. 172 del 30.7.1985, la quale evidenzia che l'addebito formulato con processo verbale dall'Ispettorato del lavoro, in materia di competenza dell'Istituto, non può essere impugnato avanti agli Organi Centrali dell'INPS e che le obiezioni sollevate dai ricorrenti possono essere valutati, dalla Sede stessa, unicamente quali scritti difensivi ex art. 18 della legge 689/81.
LE NOTE DIFENSIVE
L'art.9 del citato Regolamento in materia di ricorsi amministrativi fa riferimento all'eventuale esistenza di "elementi certi ed obiettivi che comprovino il diritto di contestazione" da valutarsi ai fini dell'opportuna riforma del provvedimento impugnato. L'evidenziazione di tali elementi può esercitarsi, da parte dell'Instante, sia con il Ricorso, da inoltrarsi agli Organi preposti per il tramite la Sede competente, sia con semplici note difensive indirizzate allo stesso Ufficio che ha prodotto il provvedimento. In tale caso, sempre che non sia stato già investito l'Organo competente a decidere i Ricorsi, non potrà che prevedersi l'applicazione, da parte del Dirigente della Sede, del "principio dell'autotutela" mediante la modifica totale o parziale del provvedimento contestato. Di tanto, ovviamente, dovrà darsi notizia al responsabile della violazione, al fine di consentirgli eventuali ulteriori opposizioni alle residuali pendenze.
Circa l'individuabilità di tali atti va detto che gli Scritti difensivi, differentemente da quanto avviene nei ricorsi, non sono indirizzati agli Organi istituiti ex lege 88/89 e non evidenziano la volontà del ricorrente di sottoporre a detti Organi le motivazioni a difesa della loro condotta contributiva.
Al riguardo, la Direzione Centrale delle Entrate Contributive è intervenuta il 21.12.2000 con un messaggio indirizzato alle Sedi, dove riporta il principio di inammissibilità sancito, per tali documenti, dal Comitato Amministratore del Fondo Pensione Lavoratori Dipendenti.
L'IMPUGNATIVA
Il Ricorso amministrativo deve contenere , quindi, "l'esplicita volontà di ricorrere avverso addebiti contributivi notificati con il provvedimento della sede" e deve essere rivolto all'esame degli Organismi competenti. Occorre aggiungere che il gravame può riguardare anche provvedimenti privi di addebiti contributivi, vedi il caso dell'annullamento di rapporti di lavoro subordinato, ma non deve limitarsi alla richiesta di annullamento delle sanzioni amministrative ex art. 35 della L. 689/81, la cui competenza grava sulla funzione del Dirigente della Sede. Il Ricorso dovrà essere inviato, per il tramite la Sede che provvederà alla sua preistruttoria, all'Organo istituito dalla legge. Poiché in materia di contribuzione obbligatoria i Comitati preposti sono molteplici, l'Azienda ricorrente, ma soprattutto l'Ufficio che riceverà in prima battuta l'Istanza, cureranno di trasmettere detti Atti alle Direzioni che ospitano tali Consessi per il successivo inoltro alle rispettive Segreterie.
La competenza a decidere, assegnata dalla legge e dai vari provvedimenti ad essa collegati, viene rimessa ai seguenti Organi:
Consiglio di Amministrazione
Decide in merito a: inquadramenti operati dalle strutture; provvedimenti relativi a sgravi e fiscalizzazioni, contributi ex Enaoli e Gescal, e contributi per le prestazioni del SSN. La preistruttoria delle Sedi dovrà garantire le seguenti notizie:
Comitato Amministratore del Fondo Pensione Lavoratori Dipendenti
Decide in merito a: contribuzione obbligatoria dovuta al FPLD e ad altre contribuzioni qualora nel ricorso siano comprese. La preistruttoria dovrà riportare su scheda le stesse informazioni fornite per i ricorsi inoltrati al Consiglio di Amministrazione.
Comitato Regionale
Al Comitato Regionale fino all’entrata in vigore del D.L.gs 124/2004, era demandata la decisione in merito ad addebiti di contribuzione o annullamenti relativi a rapporti di lavoro. Con l’entrata in vigore del decreto citato, la decisione in ordine alla qualificazione e alla sussistenza del rapporto di lavoro è stata trasferita al Comitato regionale per i rapporti di lavoro (vedi apposito paragrafo).
Comitato Provinciale
Anche questo Organo può essere investito da impugnative di provvedimenti ispettivi o di atti della Sede. Nel mondo delle Aziende la controversia riguarda il riconoscimento o l'annullamento di prestazioni quali: la disoccupazione, le indennità di malattia e maternità, i trattamenti di famiglia, ecc.
Dette impugnazioni vanno trasmesse con alcuni elementi di conoscenza, indispensabili alla corretta valutazione degli atti e alla conseguente istruttoria:
In ultimo, va aggiunto che i gravami relativi alla sussistenza e alla consistenza delle Sanzioni Civili, dovute sulle omissioni oggetto di decisione, sono valutati dai medesimi Comitati competenti.
E' opportuno che le pratiche di inadempienza correlate ai ricorsi vengano contraddistinte, durante tutta la fase decisionale e almeno fino a quando non si deciderà per l'iscrizione a ruolo, dai vari codici stato lavorazione disponibili nella procedura recupero crediti.
Termini di presentazione
I termini per la presentazione dei ricorsi al CAFPLD, al Comitato Regionale e al Comitato Provinciale sono previsti negli artt. 46 e 47 della Legge n. 88/89 e vengono fissati in 90 giorni dalla data di notifica del provvedimento. L'art. 50 della stessa legge fissa in 90 giorni anche il termine per l'impugnativa dei provvedimenti di classificazione dei datori di lavoro, la cui competenza, già fissata al Comitato Esecutivo, viene ora ribadita tra le prerogative del Consiglio di Amministrazione. L'art. 5 del citato Regolamento dei ricorsi, richiamando la Legge 11.8.73, n. 53, conferma la ricevibilità dell'impugnativa fino a quando risultino pendenti i termini per proporre l'azione giudiziaria.
L'ESITO DEL RICORSO
Le decisioni degli Organi preposti determinano, di fatto, anche l'esito dell'azione amministrativa dell'Istituto relativamente al recupero di quanto contestato al ricorrente. Pertanto, in esito alla decisione nasce l'obbligo, per le sedi, di informare le aziende interessate e di provvedere alla eventuale riquantificazione del debito contributivo e delle relative sanzioni.
Nel corso del procedimento possono presentarsi delle situazioni tali da incidere sulla decisione dei Comitati aditi e, in alcuni casi, determinare sospensioni del giudizio o restituzione della pratica per cessazione della materia del contendere. Il versamento del dovuto senza una contestuale riserva di ripetizione (cfr. le domande di condono pervenute nelle more delle decisioni), l'avvio dei ricorsi giudiziari, l'eventuale revisione da parte della sede del provvedimento, causano l'interruzione del percorso ordinario di decisione. Per questo motivo, tali avvenimenti vanno immediatamente segnalati all'Ufficio che predispone l'istruttoria affinché decida la restituzione del gravame.
LE PROCEDURE DI RECUPERO COATTIVE
Con il Decreto legislativo 26.2.99, n. 46 si è attuato il riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo. Ai sensi dell'art. 24, i contributi non versati, unitamente alle somme aggiuntive, vanno iscritti a ruolo per la riscossione mediante cartella di pagamento. L'art. 25, del decreto legislativo in parola, fissa il termine di decadenza per l'iscrizione a ruolo, oltre il quale la riscossione non potrà essere eseguita. In tale quadro può inserirsi la proposizione di un ricorso amministrativo che richiederà, correttamente, prima dell'infasamento, la decisione degli Organi competenti con il conseguente provvedimento di accoglimento o di reiezione.
In soccorso di tale esigenza, il decreto legislativo 46/99, dispone, con la norma contenuta nel comma 2 dell'art. 25, la possibilità di sospendere la riscossione dopo aver avviato l'iscrizione a ruolo. Al riguardo, la circolare della D.C. delle Entrate Contributive n. 159, del 21.9.2000, esplicita gli adempimenti delle Sedi ponendo, giustamente, la necessità di "velocizzare" l'iter per l'istruttoria e la decisione dei ricorsi. Ciò al fine di garantire sia il buon diritto dei ricorrenti, che si concretizza nella valutazione del gravame, sia la necessità per l'Istituto di esplicare l'azione di recupero scongiurando il pericolo della decadenza. La circolare richiamata fissa, pertanto, l'esigenza di tempi più stretti, ai quali le Sedi dovranno attenersi, per consentire -in regime ordinario- prima l'istruttoria e la decisione e poi l'eventuale iscrizione a ruolo. Tale rimane il presupposto di quanto deliberato dal Consiglio di Indirizzo e Vigilanza, con delibera n. 1 del 8.2.2000, nella previsione di garantire tra aziende e Istituto "una corretta tenuta dei rapporti tra creditore e debitore".
Ricorsi amministrativi concernenti la sussistenza e la qualificazione del rapporto di lavoro
Nell’ambito di sostanziali modifiche in materia di coordinamento e razionalizzazione dell’attività di vigilanza, il Decreto legislativo 23.4.2004, n. 124, all’art. 17, statuisce anche parziali innovazioni alla legge 88/89, in merito ai ricorsi avverso addebiti da verbali ispettivi fondati sul riconoscimento/disconoscimento del rapporto di lavoro subordinato. In particolare, viene sancita la competenza di un Organo di nuova istituzione denominato "Comitato regionale per i rapporti di lavoro", che ha sede in ogni regione presso le DRL ed è così composto:
Al Comitato regionale per i rapporti di lavoro viene, peraltro, attribuita la competenza sugli atti e sulle ordinanze-ingiunzione emessi dalle direzioni provinciali del lavoro in merito alla sussistenza e alla qualificazione del rapporto di lavoro.
Sulla questione, l’Inps è intervenuta con la circolare n. 132/2004, a firma del Direttore Generale, confermando il precedente messaggio n. 20291 del 25.6.2004 circa la competenza dei Comitati regionali dell’Inps a ricevere e decidere i gravami amministrativi presentati entro il 27.5.2004. Pertanto, per questi ricorsi nulla cambierà della precedente trattazione e le eventuali sospensioni di invio degli atti, posti in essere dalle sedi, e di decisioni, eventualmente operate cautelativamente dai Comitati Regionali dell’Istituto, dovranno intendersi superati.
Con la medesima circolare l’INPS ha ulteriormente specificato il nuovo iter procedurale relativo alla valutazione dei ricorsi presentati dopo l’anzidetta data, che sarà sviluppato nel modo che segue:
Risulta evidente la necessità, anche se non enunciata da disposizioni ufficiali, di velocizzare tutti gli adempimenti costituenti la base dell’attività decisoria dei neocostituiti Comitati. Il ritardo nella trasmissione accorcerà il tempo disponibile per la decisione, che rimane fissato rigidamente dal dettato normativo, con il risultato di vanificare il buon diritto dell’Istante ad ogni giusta valutazione da parte dell’Organo appositamente costituito.
In ultimo, è opportuno sottolineare che il terzo comma del più volte richiamato art. 17 ribadisce la sospensione dei termini, per quel che riguarda in particolare i verbali dell’INPS, dei ricorsi giurisdizionali.
L’ITER PROCEDURALE PER I RICORSI DI COMPETENZA DEGLI ORGANI CENTRALI (Procedura D.I.C.A.-Decentramento Istruttoria Contenzioso Amministrativo)
Con circolare n. 13 del 2.2.2006 l’Amministrazione ha diramato le nuove modalità istruttorie dei gravami presentati dalle Aziende per i ricorsi di competenza degli Organi Centrali. Per garantire rapidità della fase iniziale e della successiva definizione del contenzioso amministrativo il Consiglio di Amministrazione, con la delibera n. 3 del 11.1.2006, ha attribuito alle Sedi Regionali dell’Istituto la competenza e gli adempimenti dell’istruttoria dei ricorsi. Ristabilito, pertanto, tale centralità a livello territoriale con riaffermazione di un “ruolo di verifica e coordinamento delle attività delle sedi” su tale materia, l’iter procedurale si riassume nel modo seguente:
1. le Sedi titolari del provvedimento impugnato provvederanno alla rituale redazione della scheda istruttoria contenente, tra l’altro, le motivazioni del provvedimento ed il parere del Direttore. Le stesse trasmetteranno on-line alle proprie Direzioni Regionali il verbale di addebito, il ricorso, la scheda istruttoria e ogni altro documento utile;
2. le Direzioni Regionali interessate provvederanno ad esaminare il ricorso con gli atti allegati e predisporranno la relazione e lo schema di deliberazione da inviare, con procedura automatizzata, al Presidio Unificato Contenzioso e Recupero Crediti e alla Direzione Centrale competente;
3. Le Direzioni Centrali avranno il compito di valutare e successivamente inoltrare alle Segreterie degli Organi Centrali quanto predisposto dalle Sedi Regionali al fine di consentirne le decisioni. Ulteriore e decisiva funzione attribuita alle Direzioni Centrali è la rilevazione di comportamenti difformi tenuti sul territorio con conseguente azione di omogeneizzazione dell’intervento delle Sedi, sia in fase di addebito che in fase di gestione del pre-contenzioso.
Per consentire agilità di trattazione e uniformità di gestione, la richiamata circolare n.13/2006 prevede l’utilizzazione dell’apposita procedura automatizzata D.I.C.A., operante in ambiente intranet e fruibile da tutte le strutture interessate. Detta novità comporterà l’ovvia diminuzione di materiale cartaceo circolante, il cui contenuto sarà trasmesso per via telematica previa scannerizzazione, la conoscenza in tempo reale dello stato di lavorazione dei ricorsi ed “ogni altra funzione di monitoraggio che sarà ritenuta necessaria”.
Le modalità di funzionamento della D.I.C.A. sono indicate nel manuale allegato al messaggio n. 6655 del 3/3/2006, trasmesso alle sedi dal Presidio Contenzioso e Recupero Crediti. Il documento, peraltro allo stato in continuo aggiornamento, prevede che i “passaggi” sopra indicati debbano essere gestiti interamento in modo automatizzato, a partire dalla compilazione delle schede istruttorie, che conservano gli stessi contenuti descrittivi di quelle inviate in precedenza con normale corrispondenza. Pertanto, provvedimento impugnato, motivi del ricorso, osservazioni e parere della sede continuano ad essere, unitamente alla documentazione valutabile, la base per una corretta relazione all’organismo adito che dovrà decidere l’approvazione o la reiezione dell’istanza amministrativa.
La procedura D.I.C.A. consentirà la gestione delle fasi di lavorazione di competenza dei vari livelli interessati alla trattazione (Provinciale/sub- provinciale, Regionale, Centrale) e la necessaria conoscenza dello stato di lavorazione, con visualizzazione del percorso mediante l’Evidenza ricorsi richiamabile da apposita maschera.
Riepilogo normativo predisposto a cura di Beniamino Gallo e Antonio Silano (INPS)