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Poteri degli ispettori di vigilanza

A distanza di due anni dall'entrata in vigore della legge 11 novembre 1983, n. 638 e, in particolare, dell'art. 3, che ha riassunto e sancito le potestà ed i compiti propri degli Ispettori di vigilanza degli Enti Previdenziali, si ritiene necessario fare il punto sui problemi emersi nell'applicazione pratica della norma.

Va sottolineato che tale esigenza e` suggerita dalla consuetudine, instaurata in materia attinente la vigilanza, di sollecitare un costante scambio di esperienze con e tra le Sedi, oltre che dai problemi ed incertezze segnalate, invero numericamente limitati e di modesta rilevanza.

Circostanza questa che va senza dubbio parimenti attribuita alla sostanziale chiarezza della norma ed alla comprovata esperienza degli operatori.

Si ritiene, pertanto, utile ed opportuno esaminare, sia pure in breve sintesi, i principi che governano la specifica materia, allo scopo di inquadrare con ogni possibile esattezza i casi concreti ed i problemi che saranno esaminati ed assicurare la migliore chiarezza nell'esposizione delle relative soluzioni.

D'altra parte, va considerato che l'art. 13 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e l'art. 3 della legge 11 novembre 1983, n. 638 hanno conferito alla funzione ispettiva una nuova dimensione, che impone un'organica normativa regolamentare atta a disciplinare l'esercizio dei poteri che derivano dalle predette norme.

L’attività ispettiva previdenziale, tesa a prevenire ed impedire atti illeciti contrari agli scopi istituzionali dell'Ente, influendo sulla sfera giuridica dei soggetti sottoposti alle norme sull'assicurazione obbligatoria, assume la configurazione di attività di polizia amministrativa.

Come tale, pur senza assurgere al rango e conferire quindi i vasti poteri, con relativi oneri e responsabilità, dell’attività di polizia giudiziaria, essa conferisce a chi la espleta facoltà non esercitabili da altri funzionari dell'Ente cui non sia delegata tale attività.

Essa e` caratterizzata dalla potesta` di porre alcune limitazioni alle liberta` individuali (ad es. accedere ai locali, esaminare documenti, ispezionare cose e luoghi, ecc.) finalizzata, in base a precise disposizioni di legge, al conseguimento degli specifici scopi dell'Ente e, quindi, nelle materie concernenti la previdenza ed assistenza sociale.

Dalla natura giuridica sopraindicata deriva una discrezionalita`, propria delle potesta` amministrative, che incontra anche essa precisi limiti nelle e che la disciplinano e nella causa dello specifico atto amministrativo (ispettivo), che deve essere sempre indirizzato allo scopo per il quale il potere e` stato concesso.

Detti poteri sono classificabili come segue.

Potere di ispezione e di accesso - Per l'accertamento delle violazioni di competenza dell'I.N.P.S., gli Ispettori possono procedere all'ispezione di cose e luoghi diversi dalla privata dimora, in base a quanto stabilisce il citato art. 13 della legge 689/81.

Sono, viceversa, esclusi dal potere di accesso l'abitazione ovvero il luogo in cui una persona fisica adempie ai bisogni elementari della sua esistenza (riposa, mangia, custodisce le sue cose personali), salvo che l'interessato non presti per iscritto il proprio consenso: in assenza di tale consenso, dovranno essere assunte le possibili iniziative alternative (ad es. raccolta d'informazioni aliunde) e, comunque, quelle dirette a tutelare gli eventuali crediti dell'Istituto (interruzione dei termini di prescrizione a mezzo di atto recettizio).

Nell'ipotesi di un professionista che tenga nel proprio domicilio i libri contabili e fiscali, previ gli avvertimenti del caso, andranno applicate le norme relative alla tenuta e conservazione dei libri ed all'obbligo di fornire a richiesta, notizie e documenti ai funzionari addetti all’attività ispettiva.

Nella diversa ipotesi di accertamento di fatti nei quali possano ravvisarsi ipotesi di reato, in attesa di ulteriori approfondimenti per i quali in base ad intese intercorse in seno alla Commissione Centrale di Coordinamento della Vigilanza Contributiva - sono in corso contatti con altre amministrazioni, ai fini di disciplinare congiuntamente i particolari operativi, si confermano le vigenti disposizioni in materia di rapporto all'Autorita` Giudiziaria (vedi circ. 334 S.L. del 31 maggio 1982 in "Atti ufficiali" 1982, pag. 1832).

Potere di accertamento - Il potere di accertamento consiste nell’attività di osservazione, di ricerca di notizie e prove per verificare l'esistenza dei presupposti del rapporto assicurativo, dell'obbligazione contributiva e delle prestazioni, nonché per verificare il regolare svolgimento del procedimento amministrativo di riscossione dei contributi anche nei suoi aspetti formali (adempimenti del datore di lavoro e/o del lavoratore).

La necessita` di esercitare il potere di accertamento nei confronti dei datori di lavoro, dei lavoratori e delle rappresentanze sindacali presenti nei luoghi di lavoro, costituisce valido motivo per l'esercizio del potere di accesso del quale si e` parlato in precedenza.

Sotto tale profilo e` possibile dirimere dubbi pratici nel frattempo insorti.

Nell'ipotesi, invece, di dichiarazione separata, ove la stessa non sia resa totalmente di pugno del dichiarante, costui dovra` dare ugualmente atto di aver letto o di aver ricevuto lettura della dichiarazione e di confermarla e sottoscriverla.

Restano ferme, naturalmente, le conseguenze anche penali di un atteggiamento negativo che assuma connotazioni tali da rappresentare reato (ad esempio minacce od ingiurie).

Potere di contestazione - Il potere di contestazione consiste, ai sensi dell'art. 14 della legge 689/81, nella comunicazione della commessa infrazione al trasgressore da parte dell'Ispettore che ha proceduto all'accertamento.

Il potere di contestazione ha fondamento nel rapporto organico esistente fra l'Ente e il suo funzionario. Egli, infatti, manifesta con la contestazione la volonta` dell'Ente, emanando un provvedimento preordinato alla realizzazione di interessi specifici della pubblica amministrazione, consistente in statuizioni destinate a produrre modificazioni di situazioni giuridiche.

Si richiamano, in proposito, le istruzioni gia` impartite con precedenti circolari, in ordine all'effettuazione in concreto della contestazione, ai destinatari di essa, alla notifica, ecc.

Potere di sequestro - L'art. 13, comma 2, della legge n. 689/81 stabilisce che: "gli organi addetti al controllo possono altresì procedere al sequestro cautelare delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa, nei modi e con i limiti con cui il codice di procedura penale consente il sequestro alla polizia giudiziaria.

Si richiamano, in merito alle modalita` di esecuzione, di trasporto, consegna, custodia delle cose sequestrate, le norme contenute nel cap. 2 del D.P.R. 29 luglio 1982, n. 571, emanato in attuazione dell'ultimo comma dell'art. 17 della legge n. 689/81.

Le difficoltà concrete e le responsabilità di conservazione e custodia connesse col sequestro inducono ad escludere nel modo più assoluto l'esecuzione di sequestri su valori di qualsiasi genere (denaro, assegni o altri titoli di credito), preferendosi ove necessario farne accurata descrizione nel verbale.

La concreta attuazione della potesta` in argomento presenta, invero, talune difficolta` di ordine pratico, attinenti, in particolare, agli strumenti ed al luogo di conservazione degli oggetti di sequestro, all'individuazione delle persone da adibire alla loro custodia ed ai problemi derivanti dalle connesse responsabilita`.

Di conseguenza, si fa riserva di fornire, quanto prima, le necessarie istruzioni operative.

Potere di diffida - Si conferma, allo stato, la riserva di specifiche istruzioni espressa nella circolare n. 51009 del 6 gennaio 1984 al punto 1), ultimo cpv.

I verbali redatti dagli Ispettori di vigilanza (sia quelli relativi all'accertamento delle omissioni contributive, sia quelli contenenti accertamento e contestazione di illeciti amministrativi) sono documenti assistiti da particolare valore probatorio.

Essi, infatti, fanno prova fino a querela di falso delle operazioni compiute, degli accertamenti svolti e delle dichiarazioni raccolte dall'Ispettore che lo redige; fanno invece fede, fino a prova contraria, del contenuto dei documenti o delle dichiarazioni raccolte.

E` pertanto opportuno che detti verbali vengano redatti con la massima cura, con descrizione particolareggiata di quanto possa interessare l'accertamento (stato dei luoghi, comportamenti dei soggetti, atti compiuti dall'Ispettore, ecc).

Giova ricordare che il reato sovraindicato ha carattere doloso e che, pertanto, l'omissione od il ritardo debbono essere preveduti e voluti come conseguenza diretta del proprio comportamento.

Peraltro, secondo la più accreditata dottrina e giurisprudenza, in una struttura amministrativa organizzata gerarchicamente, l'obbligo del rapporto può considerarsi adempiuto quando i fatti siano riferiti al superiore gerarchico.

Coerentemente con tale principio sono state, in varie occasioni, diramate le necessarie istruzioni che pertanto, vengono integralmente confermate (v. circ. n. 334 prima citata).

Considerato il carattere doloso del reato, non possono considerarsi ritardo i tempi tecnici necessari alla redazione ed all'inoltro del rapporto (ad esempio: Ispettore che permanga piu` giorni in missione fuori sede; temporaneo impedimento del dirigente preposto all'ufficio).

Va, infine, rammentato che - con taluni dei fatti penali sopraricordati - puo` concorrere, ove si siano verificati danni a carico dell'Istituto o di terzi una responsabilita` amministrativa e civile degli Ispettori.

I dirigenti responsabili restano interessati a proseguire nell'attenta osservazione dei problemi eventualmente scaturenti dall'applicazione della descritta normativa, affinché possano essere risolti con la tempestività richiesta dalla delicatezza della materia e per la funzionalità dell'azione ispettiva.