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Circolare INPS n° 226 del 21 novembre 1996

Oggetto: Art.3, 3 comma, Legge 29 luglio 1996, n.402. Attività ispettiva. Indagini relative a periodi già oggetto di precedenti accertamenti.

1. La legge 29 luglio 1996, n.402 di conversione del D.L. n.318/1996, all'art.3, 3 comma, prevede che all'art.3, comma 20 della legge 335/1995 (obbligatorietà di notificare i verbali ispettivi anche nei casi di constatata regolarità) siano aggiunti i seguenti periodi:

"Nei casi di attestata regolarità ovvero di regolarizzazione conseguente all'accertamento ispettivo eseguito, gli adempimenti amministrativi e contributivi relativi ai periodi di paga anteriori alla data dell'accertamento ispettivo stesso non possono essere oggetto di contestazioni in successive verifiche ispettive, salvo quelle determinate da comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro o conseguenti a denunce del lavoratore. La presente disposizione si applica anche agli atti e documenti esaminati dagli ispettori e indicati nel verbale di accertamento, nonché ai verbali redatti dai funzionari dell'Ispettorato del Lavoro in materia previdenziale e assicurativa. I funzionari preposti all’attività di vigilanza rispondono patrimonialmente solo in caso di danno cagionato per dolo e colpa grave".

La norma, che completa quella già emanata in materia di accertamenti negativi, stabilisce che l’attività ispettiva non può essere estesa, salvo le eccezioni previste dalla stessa norma, a periodi antecedenti una verifica già definita.

L’operatività della disposizione decorre dal 15.6.1996, giorno di entrata in vigore del D.L. 14.6.1996, n.318, e pertanto ha effetto per tutti gli accertamenti definiti a partire da tale data.

La preclusione, peraltro, e' soggetta al verificarsi di alcune condizioni ed e' esclusa in presenza di determinate fattispecie.

La norma infatti e' applicabile solo in presenza di un verbale negativo o, qualora si sia proceduto all'elevazione di addebiti, quando gli stessi siano stati regolarizzati dall'azienda.

Ne viene esclusa invece l’applicabilità' quando siano stati riscontrati comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro, o quando il successivo accertamento scaturisce da una denuncia del lavoratore.

La disposizione legislativa, inoltre, delinea il campo di applicabilità, estendendolo anche ai verbali redatti dall'Ispettorato del Lavoro, e, per ultimo, limita la responsabilità patrimoniale dei funzionari preposti all'accertamento ai soli casi di dolo o colpa grave.

Ciò premesso, di seguito vengono puntualizzati gli adempimenti da espletare in sede di accertamenti ispettivi, già regolati con le circ.21/1991, n.168/1992 e, da ultimo, dalla circ. n.314/1995, e vengono forniti chiarimenti sull'esatta portata della disposizione e sui riflessi che la stessa avrà sull’attività ispettiva.

2. In primo luogo e' opportuno sottolineare che, il potere di autotutela attribuito alla P.A. e di conseguenza la possibilità, come indicato al p.1 della circolare n.314 del 27.12.1995, che, nell'ambito di tale potestà, gli accertamenti documentati nel verbale ispettivo, diversi dai "fatti che il funzionario attesta avvenuti in sua presenza", possano essere successivamente rivisti e si possa quindi procedere, con un successivo verbale, ad ulteriore addebito per periodi oggetto di precedenti accertamenti, viene, nella materia d'interesse, limitato dalla nuova normativa ai soli casi dalla stessa espressamente previsti.

Ciò comporta che le direttive impartite con le varie circolari succedutesi nel tempo e, in particolare, quelle puntualizzate nella circ. 314/1995, siano scrupolosamente seguite, e ciò a tutela degli interessi dell'Istituto.

Si ribadisce pertanto quanto già disposto in materia di preparazione del fascicolo aziendale, di metodologia operativa dell'indagine, e dei contenuti delle verbalizzazioni.

Si conferma, altresì, che il rilascio delle certificazioni di correntezza contributiva necessarie per la partecipazione a gare di appalto e per la liquidazione di conti finali resta di competenza dell'Ufficio Riscossione Contributi che vi provvederà secondo le disposizioni in vigore.

Alcune precisazioni vanno comunque fatte, relativamente al mandato assegnato all'Ispettore, all'acquisizione delle dichiarazioni e alle formule di rito, che di solito concludono il verbale ispettivo.

Riguardo al mandato assegnato e all'ampiezza dell'indagine, la nuova normativa incide sulla possibilità, anche se oggi rimessa alla sola competenza della Direzione Generale e delle Sedi Regionali, di effettuare ispezioni per aspetti e periodi limitati.

L'ispezione pertanto, indipendentemente dalle cause e dalla Direzione che l'ha promossa, dovra' riguardare l'intero comportamento contributivo dell'azienda, del titolare se iscritto o iscrivibile a gestioni o Fondi amministrati dall'Istituto, e tutto il periodo prescrizionale.

Mandati limitati possono riguardare unicamente indagini promosse o richieste dall’Autorità giudiziaria per particolari fattispecie.

Al fine di evitare ripercussioni negative sull’operatività delle forze ispettive, sia in termini di risultati che di durata delle verifiche, i Dirigenti gli Uffici/Unita' Operative Vigilanza, predisporranno i programmi ispettivi dimensionando le risorse umane alla complessità e all'ampiezza dell'indagine, evitando, per quanto possibile, che le stesse subiscano frequenti interruzioni, specie di lungo periodo.

Per quanto riguarda le dichiarazioni da parte dei lavoratori si precisa che, relativamente ai dipendenti non più in forza all'azienda, la necessita' della loro acquisizione andrà valutata in relazione all'incidenza determinante che le stesse, sulla base degli elementi a disposizione, possono avere sui risultati dell'indagine.

Relativamente alle formule di rito che concludono il verbale, risultano superate sia quella indicata al p.6 della circ. 314, ad eccezione della parte riguardante la circostanza che il verbale non costituisce attestazione di correntezza contributiva, sia la riserva finale riportata alla pag. 5 dei modelli in uso per i verbali ispettivi. I funzionari, pertanto, in attesa della ristampa di tali modelli, concluderanno la verifica inserendo la formula:

"Il presente verbale non costituisce atto certificativo di situazioni di correntezza e/o regolarità contributiva per la partecipazione a gare o per la liquidazione di conti finali. Richieste di tali certificazioni dovranno essere inoltrate alle competenti Sedi dell'INPS. Le stesse verranno rilasciate secondo le lettere tipo predisposte dall'Istituto".

3. Particolare valenza ai fini dell'applicazione del dettato legislativo ha la circostanza che in presenza di un verbale ispettivo che accerti omissioni contributive, l'azienda provveda e regolarizzare l'omissione riscontrata.

La regolarizzazione si intende avvenuta o a seguito di pagamento in contanti, o con domanda di dilazione perfezionata nei termini previsti dalla cir.n.123 dell'8.5.1995, o con domanda di condono e contestuale versamento, sempre che sia riscontrata regolarità nel versamento delle rate dovute, ovvero con compensazione o cessione dei crediti nei casi stabiliti dalla normativa vigente.

Qualora invece l'azienda non proceda alla regolarizzazione di quanto contestato nel verbale, non sussistono impedimenti ad ulteriori accertamenti, specie quelli resi necessari, in presenza di ricorsi amministrativi o giudiziari, per reperire ulteriori elementi probatori a sostegno delle tesi dell'Istituto.

4. Sempre ai fini dell'applicazione della disposizione in argomento assume rilevanza l'individuazione di eventuali comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro.

Il comportamento omissivo, essendo le verifiche ispettive fondate sull'esame di atti e documenti aziendali, si configura di solito nel rifiuto alla esibizione della documentazione richiesta.

In tali casi occorre procedere alla formalizzazione della richiesta con atto scritto, sottoscritto per ricevuta dal datore di lavoro o da un rappresentante da lui designato. Qualora insorgessero rifiuti all'accettazione della richiesta, la stessa dovra' essere trasmessa con raccomandata R.R.

Il rifiuto dell'esibizione della documentazione o le cause che ne hanno impedito la visura (smarrimento, documentazione non più rinvenibile ecc.) dovranno risultare nel verbale e, se possibile, da una dichiarazione scritta del datore di lavoro o del suo rappresentante.

Qualora infatti tale documentazione fosse successivamente rinvenuta si configurerebbe un comportamento omissivo del datore di lavoro e quindi la possibilità di procedere ad un ulteriore accertamento.

La mancata esibizione della documentazione richiesta, unitamente ad altri comportamenti omissivi del datore di lavoro (diniego di accesso nei locali di lavoro, rifiuto od intralcio alla raccolta di dichiarazioni, mancata collaborazione alle indagini), dei quali dovra' essere fatta menzione nella stesura del verbale, comporteranno anche l'applicazione delle sanzioni amministrative di cui all'art. 3 comma 3, della legge 638/1983.

Riguardo al comportamento irregolare questo può concretizzarsi in mancate registrazioni di lavoratori nel libro matricola o nel libro paga, ovvero a registrazioni di retribuzioni inferiori a quelle effettivamente corrisposte, non rilevabili al momento dell'ispezione sulla base degli interrogatori effettuati e della documentazione resa disponibile.

Tali situazioni possono venire alla luce anche dopo la chiusura del verbale, sia ovviamente per denunce presentate dai lavoratori, che per fatti interni ed esterni all'Istituto per i quali l'Istituto stesso ne e' venuto a conoscenza in momenti successivi.

Fra i primi, i fatti interni, si segnalano i controlli effettuati sui monti retributivi da DM e da O1M, il mancato pagamento delle denunce mensili evidenziato dalle liste delle scoperture, ovvero eventuali omissioni scaturenti dai programmi di incrocio con i dati fiscali.

Fra le circostanze esterne, che possono configurare il comportamento irregolare del datore di lavoro, si individuano le segnalazioni effettuate dalla Guardia di Finanza a seguito di propri accertamenti basati su fatti e documenti rinvenuti in virtù dei più ampi poteri alla stessa attribuiti, e quelle degli altri Enti previdenziali, se derivano da circostanze (documentazione rinvenuta successivamente, denunce di lavoratori, ecc.) non individuabili durante l'accertamento espletato dall'Istituto.

In tali casi, quando ricorrono le circostanze previste dalle legge, si procederà all'elevazione degli addebiti o d'ufficio o a seguito di un'ulteriore ispezione.

5. La norma prevede la sua applicazione anche ai verbali redatti dall'Ispettorato del Lavoro in materia previdenziale e assicurativa.

Al riguardo si segnala la necessita', considerate le condizioni poste dalla disposizione in argomento alla sua applicabilità (attestata regolarità o regolarizzazione delle omissioni accertate), che gli uffici amministrativi procedano con immediatezza alla quantificazione e alla notifica alle aziende degli addebiti rilevati in sede ispettiva dal predetto Organo.

Qualora gli elementi indicati nel verbale non siano sufficienti alle operazioni di quantificazione, i dati mancanti potranno essere reperiti direttamente dall'ufficio amministrativo, previ contatti con l'azienda, o, qualora fosse ritenuto opportuno, sempre ai fini della quantificazione degli addebiti, disponendo ulteriori accertamenti ispettivi.

6. Si sottolinea infine che, in materia di responsabilità patrimoniale, la norma limita i casi per i quali i funzionari di vigilanza, per gli accertamenti eseguiti, possono essere chiamati a rispondere per eventuali danni cagionati all'Istituto alle sole fattispecie di dolo e colpa grave, e ciò in deroga a quanto previsto per la generalità dei pubblici dipendenti che rispondono anche per colpa lieve.

Al riguardo e' opportuno soffermarsi sull'elemento soggettivo (il dolo o la colpa dell'autore del danno) che unitamente ad altri elementi (esistenza di un danno economicamente valutabile, inosservanza degli obblighi di servizio, nesso di casualità fra il comportamento e il danno) concorrono a configurare giuridicamente tale responsabilità.

Il dolo consiste nella cosciente intenzione di arrecare danno, mentre la colpa si manifesta con la omissione di un dovere di diligenza.

La dottrina e la giurisprudenza distinguono quest'ultima in grave, lieve e lievissima.

E' grave la colpa che deriva dal non aver osservato neppure quel grado minimo di diligenza che tutti, comprese le persone più sprovvedute e disattente sono in grado di usare; e' lieve la colpa che si esprime nella mancanza della diligenza dell'impiegato medio.

La colpa grave, pertanto, fa riferimento alla generalità delle persone, prescindendo, a differenza della colpa lieve, dalle conoscenze che derivano dallo "status" di impiegato e quindi, nel caso in specie, dagli elementi conoscitivi indispensabili per svolgere il lavoro cui il soggetto e' adibito, dalla professionalità acquisita e dall'esperienza maturata nel tempo.

Per quanto riguarda gli altri elementi costitutivi della responsabilità amministrativa e le procedure per la sua individuazione si rinvia alla circolare n.93 del 4 aprile 1991.